县和区一字之差，但县似乎成为了区，一个地方就会失去自己，不再具备话语上的独立性。而近些年舆论对县的欣赏，或许也标志着一种返璞归真。
撰文丨青柳
" 设区进展到哪一步了？"2024 年 9 月，有东部省份的网友在当地的民生在线网留言咨询。
当地负责人回复称：" 行政区划应当保持总体稳定，必须变更时，应坚持与国家发展战略和经济社会发展水平相适应等的方针，制订变更方案，逐级上报审批。"
这一番回复态度暧昧，似乎预示着撤县设区的工作进展尚不明显。
而在近日，《中国 · 新闻周刊》联系甘肃、湖北、山东等曾打算撤县设区（市）的地区的民政部门，他们均表示此事已处于搁浅状态，何时重启尚无明确时间。
图 / 视频截图
事实上这早已有迹可循。
2022 年 5 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，明确 " 严格控制撤县建市设区 "。自此，持续数十年的撤县设区开始在实质层面降温。
撤县设区，到底意味着什么？又何以在今天开始收紧？
01
所谓撤县设区，是指将县级行政区域升格为市辖区，行政级别不变，同样转为城市管理模式，并纳入城区之中。
在过去一段时间，很多地方非常热衷于撤县设区。目前全国共有 1300 多个县、900 多个市辖区、300 多个县级市。相比十年前，市辖区增加了 110 个，而县数量减少了 141 个。
县的数量甚至达到了历史低点。曾有学者统计，如今 " 县 " 在县级政区中的比例只有约 49.88%，达到秦汉以来最低值，占比已跌破 50%，并且还有继续减少的趋势。
当然，消失的县并不仅仅是并入城市辖区，还有很多变成了县级市。
撤县建市设区，好处是非常明显的。从县到市、区，一字之差，但城市功能和管理模式却发生了巨大改变。
如果是县，中心工作其实是农业。那么无论是用地指标、区位规划等限制都非常严格，大开大阖、轰轰烈烈的地方建设很难放开手脚。
此外，行政编制的数量、岗位，包括转移支付的资金使用，城市维护建设税等税种的开征等，县的腾挪空间都远远小于区和市。
由此，对于 " 有想法 " 的地方来说，当然对撤县设区充满了期待。就不说复杂的产业发展，哪怕就是给中心城区提供一个 " 睡城 "，那些拔地而起的房地产，就已经充满了诱惑。
图 / 图虫创意
而对于城市来说，将县并入自己的辖区也有着非常现实的利益考量。一旦撤县设区，那么最直观的改变就是城区面积和城区常住人口的增加，城市将有可能马上跨入一个新的量级。
城区面积和常住人口，其实是很多大型建设的基础指标。比如根据《关于加快城市快速轨道交通建设管理的通知》，建设地铁的门槛是一般公共财政预算收入应在 300 亿元以上，地区生产总值在 3000 亿元以上，市区常住人口在 300 万人以上 。那么撤县设区，当然是达标的捷径。
由此人们看到过去几年快速推进的撤县设区。在四大一线城市和 15 座新一线城市中，北京、上海、广州、深圳、武汉、天津、南京、东莞、佛山这 9 城都已进入 " 无县时代 " ——辖区内再没有县。
更多的三四线城市也在酝酿跟进。陕西汉中、河北衡水、安徽滁州、安徽芜湖、江西赣州等多地均在当地的 " 十四五 " 规划纲要中提出 " 撤县设区 " 相关内容。
看上去皆大欢喜，但这一切为何在近些年戛然而止？
02
撤县设区，不是没有代价的。
撤县设区虽然可以打破从发展规划到经费使用的一系列限制，但对于县域来说也会失去财政自主权，县不再能够根据自身需要使用经费，而要听命于 " 安排 "。
而这就容易造成城市的虹吸效应。县域原本的产业结构、人口分布等，很容易在城市整体的规划之下被 " 打散 "，资源进一步向城市集中。
而因为丧失财政自主权，县一级政府的长期激励消失，反倒可能导致原本的县域丧失活力，失去自身的发展优势。
有学者在采访中表示，东部沿海一些经济发达的县级市，城镇化率很高，早就是全国百强县，其所在的地级市想将其改为市辖区，但这些县级市 " 不想抱地级市的大腿 "，更想保持财政独立性。
而另一个更严重的问题则是，很多地方对撤县设区一哄而上，然而没有多少现实层面的连接，导致了一种 " 假性城市化 " ——城市数字层面摊大了，但原本被撤掉的县域却并没有迎来想象中的快速发展，各项指标裹足不前，甚至和中心城区的发展差距进一步扩大。
此外，还会产生诸如地名改换、证件更替等等行政成本。
图 / 视频截图
也正是在这个大背景下，近些年国家层面对撤县设区的反思也开始出现，政策也开始逐渐收紧。
2022 年国务院政府工作报告提出，要 " 提升新型城镇化质量 "" 严控撤县建市设区 "。同年 5 月 6 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》提出，" 严格控制撤县建市设区 "。
2022 年 6 月 22 日，中央全面深化改革委员会第二十六次会议召开，会议强调：" 要坚持行政区划保持总体稳定，做到非必要的不调、拿不准的不动、时机条件不成熟的不改。"
大城市告别无序扩张，在这个大背景下，有媒体直言撤县设区 " 没戏了 "。
从政策表态看，似乎并未完全堵上口子，只是标准恐怕会大幅提高。像过去那样大手一挥就版图一变的淋漓畅快，怕是很难出现了。
03
过去，人们习惯的是一种城市化叙事——城市，都是更先进、更现代的；而县，一如这个最古老的区划名称，象征着某种过时、前现代的，是终将被改变的。
这也是为什么哪怕在很多人心中，撤县设区都有着天然的 " 正确性 "。在撤县设区里最为热心的群体之一，恐怕就是本地民众，这意味着他们将成为一个 " 城市人 "。就像网上的那些提问，很多都来自普通百姓，他们热切地询问政府信箱：撤县设区什么时候落地？
但伴随着撤县设区刹车，或许也是反思这种城市叙事的时候了。
很多时候，一些地方一窝蜂地撤县设区，也像一种城市的 " 形象工程 "，这标志着一种城市文明的胜利：这一片区域完全进入了城市空间，不再需要县城，而不太在乎一地的长远发展，一地民众的真实生活。
仔细想想，近些年的一些热点，似乎也在呼应着现今的政策转向。比如近些年掀起的 " 县域旅游 "，据《全国县域旅游发展研究报告 2024》显示，2023 年，1866 个县域旅游总收入平均值为 42.95 亿元，接待游客总人数平均值为 508.27 万人次，同比分别增长 41.19%、35.18%。
此外，一些县域也成为了网红，销售汉服而爆火的山东曹县，举办了村超的贵州榕江县，因为 " 蓝色眼泪 " 而出名的福建平潭县，等等，社会舆论似乎有意在寻找一种县域的魅力。
▲贵州榕江县的村超（图 / 视频截图）
县和区一字之差，但县似乎成为了区，一个地方就会失去自己，不再具备话语上的独立性。而近些年舆论对县的欣赏，或许也标志着一种返璞归真：希望一个地方能够具备地方特色，去找到自己的发展路径，而不是简单地融入城市、泯去自我。
事实上，在当前快速推进基础设施建设，无论是物流、高铁，抑或是互联网电商等，都让县具备了接入大市场的能力，具备自我造富的能力，而不再依赖于行政层面的区划调整。
比如 2023 年 7 月，赛迪顾问发布《2023 中国县域经济百强研究》，百强县总 GDP 达到 8.6 万亿元，占全国经济总量的 7.1%；" 千亿县 " 已达 54 个，比上年多 10 个；百强县居民人均可支配收入均值达 46009 元，高出全国水平 24.7%。
这组数据是个及时的提醒，对于县来说，最终的归宿并不是只有撤县设区这一个选项。
某种程度上，撤县设区的降温，也是一种去中心化思路的回归。而任何一种去中心化，都蕴含着一种深层的逻辑：权限下沉、地方本位、自我负责。
从这个角度说，这也不是一个坏事，破除对宏大叙事的迷恋，转而去领悟最本质、最基础的社会经济规则，恰恰是很多地方要补上的重要一课。
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